Debemos fomentar y regular todo el ecosistema digital, no sólo Telecom parte 2

Por Ricardo Zermeño González

Publicado en julio 8º 2025

Introducción

En la primera parte de este reporte, analizamos las implicaciones de la convergencia del cómputo y las telecomunicaciones, la respuesta tardía y equivocada de reguladores y cableros con el Triple Play, así como la naturaleza del ecosistema digital en la actualidad. Afirmamos que la convergencia digital se abordó en nuestro país más como una extensión del pasado que con una visión estratégica de futuro, lo que impidió la transformación de los modelos de negocio que exigía el cambio de época.

Con el auge de la inteligencia artificial, el ecosistema digital se encuentra ante otro cambio

de época de oportunidades ilimitadas. Debemos aprender de nuestro pasado y de los enfoques de otros países para definir políticas de fomento y regulación flexibles con una visión estratégica del futuro que impulse la innovación el desarrollo de México.

Por ello, en esta segunda parte, analizaremos las políticas de fomento y regulación en países que ya abordaron el ecosistema digital en su conjunto, reconocieron su naturaleza competitiva y la necesidad de marcos regulatorios flexibles, incluyendo una nueva forma de evaluar el poder de mercado, promoviendo la innovación.

En la tercera y última parte de este reporte, recomendaremos una nueva forma de evaluar el poder de mercado que elimine la asimetría regulatoria y fiscal que afecta a los operadores de telecomunicaciones y promueva la innovación en su modelo de negocio y la cooperación con los OTTs.

Políticas sobre el ecosistema digital en el mundo

La nueva ley en materia de telecomunicaciones y radiodifusión mexicana^[1], aprobada el 1° de julio de 2025, se refiere de manera general a los OTTs, pero su foco son las telecomunicaciones y la radiodifusión. La Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones (ATDT) se encuentra en desarrollo de una visión más integral de todo el ecosistema digital. Para contribuir con estos esfuerzos hemos analizado diferentes enfoques de fomento y regulación en el mundo, en particular los de Brasil, China, Unión Europea y Estados Unidos^[2].

Instituciones y leyes

Aunque ningún país ha consolidado aún una ley única y exhaustiva que regule absolutamente todos los elementos del ecosistema digital, existen diversas leyes que en conjunto establecen una visión integral para la regulación de los componentes del entorno digital como un todo interconectado.

En el anexo 1, comparamos estas leyes y las instituciones asociadas en cuatro grupos: telecomunicaciones, plataformas digitales (OTTs), competencia y protección de datos.

Telecomunicaciones

Las leyes que regulan las telecomunicaciones han evolucionado a lo largo de décadas para gestión del espectro radioeléctrico, la interconexión de redes, la protección de las audiencias y otros temas. En los países comparados, las instituciones responsables son secretarías y ministerios del gobierno central o comisiones con mayor o menor grado de independencia. En Brasil y la Unión Europea se trata de instituciones autónomas. En China, el MIIT está subordinado al Consejo de Estado sin independencia. En Estados Unidos, la Federal Communications Commission (FCC) tiene autonomía operativa y regulatoria, pero su dirección cambia con la administración federal.

México contaba con la autonomía del Instituto Federal de Comunicaciones (IFT) pero la nueva ley de telecomunicaciones y radiodifusión lo desapareció. Para sustituirlo, el actual gobierno federal estableció la ATDT cuyo jefe reporta directamente a la presidencia de la república.

Los conversatorios organizados por el Senado incluyeron las opiniones de un gran grupo de expertos, y como resultado la nueva ley creó un órgano desconcentrado con independencia técnica, operativa y de gestión para dictar resoluciones: la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones (CRT), la cual actuará como un órgano administrativo desconcentrado de la ATDT.

Competencia

La competencia en todos los países es cubierta por leyes e instituciones responsables de larga tradición y carácter multisectorial. En Brasil y la Unión Europea se trata de instituciones autónomas, mientras que en Estados Unidos y México tienen autonomía parcial y en China se trata de un órgano centralizado dependiente del gobierno.

En México, de acuerdo con un reciente estudio^[3] "el ecosistema digital ha generado que las autoridades en materia de competencia económica compitan entre sí"..."y ha habido conflictos competenciales suscitados entre el IFT y la COFECE" La nueva ley de telecomunicaciones mexicana elimina estos conflictos porque determina que la recientemente establecida Comisión Antimonopolios será la autoridad en materia de libre competencia y concurrencia y que la ATDT sólo impondrá las medidas que se determinen para garantizar el desarrollo del sector.

Protección de datos

La digitalización generalizada ha convertido la protección de datos en asunto de alta prioridad en todos los países. Brasil, China. Unión Europea y México cuentan con leyes generales y Estados Unidos con leyes sectoriales. La Unión Europea ha sido particularmente activa en formular una Estrategia Europea de Datos y el Reglamento General de Protección de Datos (GDPR) que se ha adoptado en otras regiones. China cuenta también con leyes para seguridad de datos y normas para controlar los flujos de datos transfronterizos.

Una propuesta reciente del gobierno mexicano plantea la extinción del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) y la creación del Órgano Nacional de Transparencia y Regulación (ONTR) y la modificación de Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares. La cédula única de identidad digital biométrica para los ciudadanos mexicanos ha sido muy controversial, y en todo caso, debe sujetarse al control de la Ley de Protección de Datos y a los más altos estándares de seguridad.

Plataformas digitales (OTTs)

La necesidad de regular a las plataformas digitales (OTTs) ha sido reconocida por todos los países, pero existen diferencias sustanciales en la formulación y ejecución de dichos reglamentos. Brasil cuenta con un proyecto para regular el ecosistema digital que aún no se convierte en ley. China y la Unión Europea han sido pioneros en desarrollar un conglomerado de distintas leyes para cubrir el ecosistema digital de manera integral y amplia, incluyendo chips, cripto activos, inteligencia artificial, ciberseguridad, medicina en línea y vehículos autónomos. En Estados Unidos, un comité del Senado aprobó un proyecto para regular el ecosistema digital, altamente cuestionado que no llegó a votarse en el pleno ni pasó a la Cámara de Representantes.

En México, la nueva ley establece algunas condiciones muy generales para las plataformas digitales. En 2018, la Comisión Federal de Competencia planteó la necesidad de “Repensar la competencia en la economía digital”^[4] y en 2022 define las prioridades para un ecosistema digital competitivo en México^[5] que podría ser la base para una reglamentación más completa.

Esquemas de regulación

En el anexo 2, se sintetizan roles del Estado, enfoques, prioridades, oportunidades y riesgos de los esfuerzos para regular el ecosistema digital en los países de análisis.

El rol del estado en estos países va de baja o moderada intervención como en Brasil y Estados Unidos, a alta intervención como en la Unión Europea y México o muy alta intervención como en China.

Los diferentes enfoques de la regulación se asocian al rol del Estado. En Brasil y Estados Unidos la regulación es más bien reactiva (ex-Post) flexible y adaptativa, basada en principios; una especie de "Autorregulación regulada". En China y la Unión Europea es altamente prescriptiva (ex-Ante) con un regulador muy activo y centralizado. En México, por lo menos respecto de telecomunicaciones y radiodifusión, el enfoque es sectorial, prescriptivo y centralizado.

Las prioridades de la regulación son similares en todos los países con algunas diferencias importantes. En todos se busca la protección de derechos fundamentales, la competencia y la expansión de la infraestructura. En Brasil, se prohíbe la censura, pero también el anonimato (un tema controversial en su proyecto de ley actual). En China, se hace énfasis en soberanía digital en sectores clave y la promoción de "campeones digitales" En Estados Unidos, se enfatiza la competencia y la innovación y un ecosistema abierto. En la Unión Europea destaca su orientación a la protección y el acceso a los datos. México como Brasil, buscan cerrar las brechas digitales para favorecer la inclusión digital de toda la población. La nueva ley mexicana también tiene como alta prioridad la promoción de la participación de operadores comunitarios y la equidad de la competencia entre operadores públicos y privados.

La oportunidades y riesgos de los diferentes esquemas de regulación son importantes. Brasil tiene un enfoque progresivo y flexible; busca adaptar la regulación al cambio tecnológico, pero aún no es aprobado. China ha tenido éxito en generar “campeones digitales” pero ejerce un fuerte control y supervisión gubernamental que los acota. Estados Unidos fomenta la innovación y la competencia, pero enfrenta concentración de poder de las grandes plataformas digitales. La Unión Europea cuenta con marco integral pero complejo que puede inhibir innovación por su rigidez. México ha redefinido los roles institucionales, pero mantiene un foco sectorial y aún no aborda a profundidad el ecosistema digital en su conjunto.

Regulaciones de la competencia

En el anexo 3 se describen aspectos importantes de las regulaciones de la competencia asociadas al ecosistema digital en los países seleccionados; cobertura de tipos de negocio y servicios digitales, así como poder de mercado y neutralidad de red.

Tipos de negocio

Las diferencias en la cobertura de tipos de negocio y servicios digitales regulados son muy importantes. Brasil, en su proyecto de ley, China y la Unión Europea cuentan con una cobertura integral, ya que abarcan tanto a los operadores de telecomunicaciones como los OTTs. En Estados Unidos y México la cobertura es sobre todo sectorial con regulaciones detalladas de las telecomunicaciones y la radiodifusión.

Servicios digitales

Todos los países plantean una visión amplia de los servicios digitales a regular; en general, los servicios de intermediación a través de Internet para ofrecer, proveer, comercializar o intermediar bienes, servicios, aplicaciones, productos o contenidos, como los resume la nueva ley mexicana. De otra forma, China los define como servicios transaccionales, sociales, de entretenimiento, informativos, financieros y computacionales. Sólo Europa incluyen también los sistemas operativos y China los algoritmos.

Poder de mercado

Los esfuerzos para acotar el poder de mercado son muy diferentes en cada país. Brasil se encuentra desarrollando un modelo innovador de regulación "funcional" para evaluar la participación de OTTs y los operadores de telecomunicaciones en servicios de funcionalidad similar. Los servicios de los OTTs son considerados parte del mismo mercado que los servicios tradicionales de acuerdo con la funcionalidad de cada uno de ellos. Asimismo, los OTTs son considerados grandes usuarios de dichas redes al igual que los demás usuarios empresariales. Brasil destaca la colaboración público-privada y la adaptación progresiva de la regulación a los nuevos modelos de negocio.

China y la Unión Europea han desarrollado lineamientos prescriptivos (ex-Ante) muy detallados para definir el poder de los OTTs pero separados de los operadores de telecomunicaciones. Ambos clasifican a los OTTs en grandes, medianos y pequeños de acuerdo con métricas asociadas a su influencia, tales como usuarios y receptores activos, ingresos y capitalización de mercado, entre otros. Buscan regular las plataformas digitales con poder significativo de mercado a los que la Unión Europea llama Gatekeepers.

En los Estados Unidos ha habido diversos intentos de leyes prescriptivas con umbrales similares a los chinos y europeos para combatir prácticas anticompetitivas que no han sido aprobadas. Su enfoque actual sigue siendo reactivo (ex-Post) basado en principios. Anteriormente subrayamos que Estados Unidos enfrenta la concentración de poder de las grandes plataformas que dominan el ecosistema digital internacional. Por ello, se han autorizado más recursos para la Federal Trade Commission y el Department of Justice para llevar a cabo litigios antimonopolio tradicionales caso por caso.

En México, como señalamos arriba la nueva Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión determina que la Comisión Antimonopolios será la autoridad en materia de libre competencia y concurrencia. Sin embargo, adopta un enfoque prescriptivo similar al chino y al europeo pero exclusivo para los operadores de telecomunicaciones, ya que define que los agentes económicos preponderantes serán aquellos que cuenten con una participación nacional en la prestación de servicios de radiodifusión o telecomunicaciones mayor al cincuenta por ciento (>50%), medidos por el número de usuarios, suscriptores, audiencia o por el tráfico en sus redes. Con ello, mantiene la ambigüedad que ha dado lugar a los conflictos competenciales que describimos anteriormente.

De acuerdo con CET.LA^[6] el enfoque de Estados Unidos es de libertad general con muy buenos resultados para todos los tipos de negocios; ya que han desregulado a operadores y los OTTs no se regulan, y ambos han fortalecido su crecimiento y rentabilidad. En cambio, el modelo europeo de regulación universal no ha dado buenos resultados ni para operadores de telecomunicaciones, ni para OTTs, ya que se trata de un marco complejo que inhibe la innovación y la agilidad del ecosistema digital.

Asimismo, CET.LA concluye que aún no se cuenta con información de resultados de la regulación “funcional” ya que no se ha implantado plenamente en ningún país. Sin embargo, subraya que “es coherente con los fundamentos económicos de la actividad” …al tratar…” a los agentes en función del servicio que prestan o adquieren en cada caso” Esta opinión coincide, con la visión que planteamos en la primera parte de este reporte, tanto los OTTs como los operadores de telecomunicaciones deben ser considerados en una evaluación del poder de mercado integral.

Neutralidad de red

El desarrollo vertiginoso del ecosistema digital ha descansado, por un lado, en la inversión que los operadores han realizado en la expansión de sus redes y por otro, en que éstos respetan los principios de neutralidad de la red, definidas en las regulaciones sectoriales: esto implica una gestión razonable sin discriminación del tráfico y paquetes, según su contenido, aplicación, origen y destino, ni mucho menos su bloqueo o degradación.

En Brasil, la Unión Europea y México, las leyes exigen los principios de neutralidad de la red. En China no existe una política explícita de neutralidad y el Estado puede priorizar, bloquear o filtrar tráfico por seguridad nacional, control de contenidos o políticas industriales. Por otro lado, en Estados Unidos ha habido cambios que generan confusión; por un lado, la FCC revocó neutralidad de red en 2018 pero planea restaurarla y por otro, algunos estados como California, mantienen leyes de neutralidad, prohibiendo los bloqueos y el estrangulamiento del tráfico.

Aunque la nueva ley de telecomunicaciones en México reafirma la neutralidad como principio, omite las definiciones técnicas anteriores del IFT sobre gestión de tráfico, priorización, fomento de infraestructura y calidad. Según ONGs y especialistas consultados en los conversatorios organizados por el Senado, esta falta de definiciones técnicas genera incertidumbre y por ello, solicitaron que se reincorporaran. Sin embargo, nada de esto quedó plasmado directamente en la ley.

Conclusión

El análisis internacional muestra que la regulación del ecosistema digital debe ser integral, flexible y orientada a la competencia, evitando la repetición de asimetrías que limiten la innovación. México puede aprender de otros países para diseñar leyes que abarquen todo el ecosistema digital, promueva la cooperación, la innovación y la competencia sana, y asegure la protección de los derechos digitales.

Con base en la evaluación comparativa de los marcos regulatorios de Brasil, China, Unión Europea y Estados Unidos, creemos que México debería formular una política integral con las siguientes características:

Abandonar la intención de regularlo todo y adoptar un enfoque reactivo (ex-Post) y flexible que permita la innovación y cuyos costos no excedan a sus beneficios.
Eliminar la asimetría regulatoria entre operadores y OTTs con regulaciones sencillas de ambos.
Medir el poder de mercado en todo el ecosistema digital y sus diversos segmentos con métricas adecuadas.
Proteger al consumidor y sus derechos digitales (privacidad y seguridad).
Fomentar la cooperación entre OTTs y operadores de telecomunicaciones y radiodifusión.
Promover sinergias entre reguladores de diferentes sectores (financiero, Telecom, competencia, protección de datos, transporte, etc.).

Reiteramos que, con el auge de la inteligencia artificial, el ecosistema digital se encuentra ante otro cambio de época de oportunidades ilimitadas. Debemos aprender de nuestro pasado y de los enfoques de otros países para definir políticas de fomento y regulación flexibles con una visión estratégica del futuro que impulse la innovación y el desarrollo de México.

Anexos

Anexo 1

Instituciones y leyes asociadas al ecosistema digital en países seleccionados
		Brasil	China	Estados Unidos	Unión Europea	México
Telecomunicaciones	Instituciones	Agencia Nacional de Telecomunicaciones (ANATEL)	Ministerio de Industria y Tecnología de la Información (MIIT)	Federal Communications Commission (FCC)	Autoridades nacionales bajo coordinación de Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnología (DG CONNECT)	Agencia de Transformación Digital (ATDT) y Telecomunicaciones (ATDT), Comisión Reguladora de Telecomunicaciones
Telecomunicaciones	Leyes	Ley General de Telecomunicaciones (N.º 9.472/1997)	Ley de Telecomunicaciones de la República Popular China, (2000)	Telecommunications Act of 1996	Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas (European Electronic Communications Code, EECC)	Ley en materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión 2025
Competencia	Instituciones	Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE)	Administración Estatal de Regulación del Mercado (SAMR)	Federal Trade Commission (FTC), Department of Justice (DOJ)	Dirección General de Competencia (DG COMP)	Comisión Nacional Antimonopolio (CNA)
Competencia	Leyes	Ley de Defensa de la Competencia (Ley Nº 12.529/2011)	Ley Antimonopolio de la República Popular China	Sherman Act, Clayton Act, Federal Trade Commission Act	Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y DMA (para "gatekeepers"	Ley Federal de Competencia Económica
Protección de datos	Instituciones	Autoridad Nacional de Protección de Datos (ANPD)	Administración del Ciberespacio de China (CAC)	Varias agencias sectoriales y estatales	Autoridades nacionales de protección de datos bajo supervisión de Supervisor Europeo de Protección de Datos (EDPS)	Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI)
Protección de datos	Leyes	Ley General de Protección de Datos Personales (LGPD)(Ley Nº 13.709/2018).	Ley de Protección de Información Personal (PIPL, 2021), Ley de Seguridad de Datos (2021), Normas 2024-25 de flujos transfronterizos	Sólo leyes sectoriales: privacidad infantil en línea (CO PPA), seguros y salud (HIPAA), servicios financieros (GLBA), etc. y leyes estatales (ej. CCPA en California)	Reglamento General de Protección de Datos (GDPR)	Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares (LFPDPPP) y Reforma a la Ley General de Población (ene‑2023)
Plataformas digitales (OTTs)	Instituciones	Agencia Nacional de Telecomunicaciones (ANATEL)	Ministerio de Industria y Tecnología de la Información (MIIT), Administración del Ciberespacio de China (CAC)	Federal Trade Commission (FTC), Department of Justice (DOJ)	Autoridades nacionales bajo supervisión de Comisión Europea (principalmente DG CONNECT y DG COMP)	Agencia de Transformación Digital (ATDT) y Comisión Nacional Antimonopolio (CNA)
Plataformas digitales (OTTs)	Leyes	Ley Marco Civil de Internet (2014), Proyecto de ley 4691/2024 (“Plataformas Digitales”)	Digital China Plan, Ley de Ciberseguridad de la República Popular China (2017), Reglamento de Algoritmos 2021/22	Open Internet Order (2010 y 2015), Restoring Internet Freedom Order (2018), The American Innovation and Choice Online Act (AICOA) y otras no aprobadas	Estrategia Europea de Datos, Leyes de Servicios Digitales (DSA) y de Mercados Digitales (DMA), Reglamento de IA, Reglamento de Criptoactivos (MiCA), ley de Chips, Ley de Coches Autónomos, Ley de Comunicación Audiovisual, Estrategia de Ciberseguridad, entre otras.	Ley Federal de Competencia Económica

Anexo 2

Esquemas de regulación del ecosistema digital en paises seleccionados
	Brasil	China	Estados Unidos	Unión Europea	México
Rol del Estado	Moderado, colaboración público-privada	Muy alto, control directo	Bajo-moderado, intervención puntual	Alto, regulador activo y centralizado	Alto, regulador sectorial y antimonopolios
Enfoque	Reactivo, funcional, adaptativo, colaborativo. "Autorregulación Regulada"	Prescriptiva y altamente estatal.	Reactivo, basada en principios; descentralizado; marco flexible y adaptativo	Preescriptivo, regulador activo y centralizado	Prescriptiva en telecomunicaciones y radiodifusión.
Prioridades	Protección de derechos fundamentales, libertad de expresión, transparencia y prohibición de censura y del anonimáto; así como, equilibrio entre competencia justa y expansión de infraestructura.	Seguridad nacional, desarollo tecnológico y promoción de "campeones digitales", soberanía digital en sectores clave (semiconductores, IA, 5G y computación cuantica)	Innovación, libre mercado, competencia y en un ecosistema abierto.	Competencia, protección de datos, innovación, derechos digitales, interoperabilidad, acceso a datos.	Inclusión digital, Equidad sectorial, competencia, protección del usuario, participación de operadores comunitarios
Oportunidades y riesgos	Enfoque progresivo y flexible; busca adaptar la regulación al cambio tecnológico pero aún no es aprobado.	Promueve campeones nacionales pero fuerte control y supervisión gubernamental	Fomenta innovación y competencia, pero enfrenta concentración de poder en grandes plataformas	Pionera en leyes integrales pero con un marco complejo que puede inhibir innovación por rigidez.	Redefinición de roles institucionales y esquemas fiscales pero no se adapta al ecosistema digital y a métricas relevantes.

Anexo 3

Regulaciones de la competencia en el ecosistema digital en países seleccionados
	Brasil	China	Estados Unidos	Unión Europea	México
Tipos de negocios	Integral: Telecom y OTTs cuando ofrecen servicios de funcionalidad similar como parte de un mismo mercado	Integral: Telecom y OTTs. Regula todo el ecosistema digital, incluyendo ciberseguridad e IA; priorizando plataformas nacionales.	Sectorial: Telecom. OTTs no regulados pero vigilados.	Integral: Telecom y OTTs. Regula infraestructuras, plataformas, servicios digitales, IA, OTTs, ciberseguridad, etc.	Sectorial: Telecom y Radiodifusión y en desarrollo hacia un enfoque más integral.
Servicios digitales	Contenidos, intermediación en línea, motores de búsqueda, redes sociales,	Vincular personas con bienes, servicios, información, entretenimiento, capital y cómputo (transaccionales, sociales, entretenimiento, informativos, financieros y computacionales).	Aborda autoservicios, buscadores, redes y marketplaces	Intermediación, motores de búsqueda, redes sociales, videos, comunicaciones, sistemas operativos, navegadores, asistentes virtuales, computación en la nube y publicidad.	Intermediación a través de Internet para ofrecer, proveer, comercializar o intermediar bienes, servicios, aplicaciones, productos o contenidos;
Poder de mercado	No se definen umbrales de usuarios, tráfico y capacidad de red. Se evalua competencia en servicios funcionales entre operadores y OTTs con base activa de más de 5% de la población.	Se definen umbrales para plataformas: Super: ≥ 500 M usuarios activos/año, ≥ 2 líneas de negocio y valor ≥ ¥1 tn; Grandes: ≥ 50 M usuarios/año y valor ≥ ¥100 bn; y Pequeñas.	Evaluación caso por caso a cargo de la FTC y el DoJ. Proyectos de ley no aprobados definen umbrales: ≥50 M usuarios o ≥100 000 empresas o ventas ≥ US$ 550 bn o valor de mercado ≥ US$ 550 bn	Umbrales para “gatekeepers”: >45 M usuarios o >10% de empresas o ≥3 países miembros o ingresos ≥ €7.5 bn o capitalización ≥ €75 bn. Para plataformas en línea ≥45 M receptores	Para operadores: participación de mercado >50% de usuarios, tráfico o capacidad utilizada. COFECE evalua caso-por-caso (elasticidades, barreras, datos, efectos de red)
Neutralidad de red	Prohibido bloqueo o discriminación de paquetes según contenido o origen.	No existe una política explícita de neutralidad. El Estado puede priorizar, bloquear o filtrar tráfico por seguridad nacional, control de contenidos o políticas industriales.	FCC revocó neutralidad de red en 2018 pero planea restaurarla. Algunos estados con leyes de neutralidad (no bloqueos ni estrangulamiento)	Neutralidad de redes: prohíbe bloqueo, ralentización o discriminación de tráfico, salvo excepciones justificadas.	Neutralidad de redes: prestar servicio de acceso a Internet con independencia del contenido, origen, destino terminal o aplicación.